Postępowanie odwoławcze od decyzji WZ
Iwona Bortniczuk
fot. Ghelamco, Warsaw Spire
Decyzja o warunkach zabudowy jest częstym przedmiotem postępowań odwoławczych, które wszczynane są nie tylko wyłącznie przez sąsiadów inwestycji próbujących zablokować w ten sposób proces inwestycyjny, ale niekiedy również przez samych inwestorów.
Podstawy prawne. Postępowanie odwoławcze prowadzone jest w oparciu o art. 127-140 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz.U. z 2013 r. poz. 267). W toku powyższego postępowania sprawa dopuszczalności wydania wnioskowanych warunków zabudowy oceniana jest przez pryzmat przepisów zawartych w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity: Dz.U. z 2012 r. poz. 647 z późn. zm.) oraz Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588).
Wszczęcie postępowania odwoławczego. Każde postępowanie odwoławcze, w tym także postępowanie dotyczące ustalenia warunków zabudowy, inicjowane jest poprzez wniesienie odwołania uprawnionego podmiotu, tj. w omawianym przypadku stron postępowania WZ. Nie jest natomiast możliwe wszczęcie i przeprowadzenie postępowania odwoławczego z urzędu. Organem właściwym do rozpoznania odwołania od decyzji WZ jest właściwe terytorialnie samorządowe kolegium odwoławcze.
Odwołanie inwestora. Choć odwołania od decyzji WZ zwykle składane są przez strony postępowania zainteresowane niedopuszczeniem do inwestycji, to zdarza się również, że z odwołaniami występują sami inwestorzy. Dzieje się tak w dwóch przypadkach: wydania decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy albo wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy niezgodne z oczekiwaniami inwestora. Omawiając zasadność wniesienia odwołania przez samego inwestora należy podkreślić, że organ rozpatrujący wniosek WZ jest związany wnioskiem inwestora. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 kwietnia 2007 r. (sygn. II OSK 602/06) doprecyzował, że organ związany jest przede wszystkim wskazanym przez inwestora przeznaczeniem poszczególnych budynków, natomiast gabaryty obiektów, np. ich wysokość, liczba kondygnacji, linia architektoniczna mogą zostać ustalone w nieco odmienny sposób niż wskazany przez inwestora. Gdyby zatem decyzja WZ odbiegała w zakresie funkcji od wnioskowanej albo poszczególne parametry zostały ustalone w sposób znacząco odbiegający od wniosku, to zasadne będzie złożenie odwołania od decyzji WZ. Ze względu na zasadę związania organu wnioskiem inwestora należy przypuszczać, że takie odwołanie będzie skuteczne. Jeżeli jednak niezgodność wniosku inwestycyjnego i decyzji WZ polega wyłącznie na niepełnym rozstrzygnięciu decyzji WZ, to zamiast złożenia odwołania od decyzji można zastosować w oparciu o art. 111 KPA wniosek o uzupełnienie treści decyzji. Wniosek taki rozpatrywany jest przez organ, który wydał decyzję, a nawet w przypadku jego nieuwzględnienia inwestor nie traci prawa do wniesienia odwołania, bowiem 14 dniowy termin na wniesienie odwołania od całej decyzji WZ będzie biegł dopiero od dnia doręczenia postanowienia o uzupełnieniu lub odmowie uzupełnienia.
Analiza urbanistyczno-architektoniczna. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania w toku postępowania odwoławczego samorządowe kolegium odwoławcze powinno przeprowadzić co do zasady jeszcze raz postępowanie co do istoty sprawy, tj. zbadać, czy ze względu na przesłanki ustalenia warunków zabudowy decyzja organu pierwszej instancji jest prawidłowa. Badanie to odbywa się oczywiście przy uwzględnieniu zarzutów zawartych w odwołaniach. Częstym błędem popełnianym przez organ drugiej instancji jest ograniczenie się do sprawdzenia, czy analiza urbanistyczno-architektoniczna przygotowana została przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia i rezygnacja z poddania ocenie prawidłowości samej analizy. Tymczasem zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych analiza urbanistyczno-architektoniczna jako podstawowy dokument postepowania wyjaśniającego prowadzonego przed organem pierwszej instancji decydujący o możliwości ustalenia konkretnych warunków zabudowy powinien również podlegać merytorycznej ocenie organu drugiej instancji. Ponieważ analiza ma podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, to zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lutego 2011 r. (sygn. II OSK 1607/09) może zostać uzupełniona w toku postępowania odwoławczego tylko w wyjątkowych sytuacjach. Jeżeli natomiast samorządowe kolegium odwoławcze stwierdziłoby, że w analizie pominięte zostały parametry zabudowanych działek sąsiednich, to w świetle wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 21 stycznia 2009 r. (sygn. II SA/Gd 690/08) będzie to wystarczający powód do uchylenia decyzji WZ.
Rozstrzygnięcie. Postępowanie przed organem drugiej instancji może skończyć się wydaniem decyzji utrzymującej w mocy decyzję WZ, decyzji uchylającej decyzję WZ i przekazującej sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji albo decyzji uchylającej decyzję WZ i rozstrzygającej sprawę merytorycznie. W przypadku stwierdzenia błędów decyzji WZ lub nieprawidłowości w przebiegu postępowania poprzedzającego wydanie tej decyzji samorządowe kolegia odwoławcze najczęściej uchylają decyzję i sprawę przekazują do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. W orzecznictwie dopuszcza się wydanie decyzji merytorycznej, tj. ustalającej warunki zabudowy, przez organ drugiej instancji, jeżeli organ pierwszej instancji wydał również decyzję ustalającą warunki zabudowy, a zgromadzony w aktach sprawy materiał pozwala na prawidłowe ustalenie poszczególnych parametrów nowej zabudowy, funkcji itd. Natomiast zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 2011 r. (sygn. II OSK 1564/10) nie jest dopuszczalne ustalenie warunków zabudowy w postępowaniu odwoławczym, jeżeli wcześniej organ pierwszej instancji odmówił ich ustalenia.
Decyzja o warunkach zabudowy jest częstym przedmiotem postępowań odwoławczych, które wszczynane są nie tylko wyłącznie przez sąsiadów inwestycji próbujących zablokować w ten sposób proces inwestycyjny, ale niekiedy również przez samych inwestorów.
Podstawy prawne. Postępowanie odwoławcze prowadzone jest w oparciu o art. 127-140 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz.U. z 2013 r. poz. 267). W toku powyższego postępowania sprawa dopuszczalności wydania wnioskowanych warunków zabudowy oceniana jest przez pryzmat przepisów zawartych w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity: Dz.U. z 2012 r. poz. 647 z późn. zm.) oraz Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588).
Wszczęcie postępowania odwoławczego. Każde postępowanie odwoławcze, w tym także postępowanie dotyczące ustalenia warunków zabudowy, inicjowane jest poprzez wniesienie odwołania uprawnionego podmiotu, tj. w omawianym przypadku stron postępowania WZ. Nie jest natomiast możliwe wszczęcie i przeprowadzenie postępowania odwoławczego z urzędu. Organem właściwym do rozpoznania odwołania od decyzji WZ jest właściwe terytorialnie samorządowe kolegium odwoławcze.
Odwołanie inwestora. Choć odwołania od decyzji WZ zwykle składane są przez strony postępowania zainteresowane niedopuszczeniem do inwestycji, to zdarza się również, że z odwołaniami występują sami inwestorzy. Dzieje się tak w dwóch przypadkach: wydania decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy albo wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy niezgodne z oczekiwaniami inwestora. Omawiając zasadność wniesienia odwołania przez samego inwestora należy podkreślić, że organ rozpatrujący wniosek WZ jest związany wnioskiem inwestora. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 kwietnia 2007 r. (sygn. II OSK 602/06) doprecyzował, że organ związany jest przede wszystkim wskazanym przez inwestora przeznaczeniem poszczególnych budynków, natomiast gabaryty obiektów, np. ich wysokość, liczba kondygnacji, linia architektoniczna mogą zostać ustalone w nieco odmienny sposób niż wskazany przez inwestora. Gdyby zatem decyzja WZ odbiegała w zakresie funkcji od wnioskowanej albo poszczególne parametry zostały ustalone w sposób znacząco odbiegający od wniosku, to zasadne będzie złożenie odwołania od decyzji WZ. Ze względu na zasadę związania organu wnioskiem inwestora należy przypuszczać, że takie odwołanie będzie skuteczne. Jeżeli jednak niezgodność wniosku inwestycyjnego i decyzji WZ polega wyłącznie na niepełnym rozstrzygnięciu decyzji WZ, to zamiast złożenia odwołania od decyzji można zastosować w oparciu o art. 111 KPA wniosek o uzupełnienie treści decyzji. Wniosek taki rozpatrywany jest przez organ, który wydał decyzję, a nawet w przypadku jego nieuwzględnienia inwestor nie traci prawa do wniesienia odwołania, bowiem 14 dniowy termin na wniesienie odwołania od całej decyzji WZ będzie biegł dopiero od dnia doręczenia postanowienia o uzupełnieniu lub odmowie uzupełnienia.
Analiza urbanistyczno-architektoniczna. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania w toku postępowania odwoławczego samorządowe kolegium odwoławcze powinno przeprowadzić co do zasady jeszcze raz postępowanie co do istoty sprawy, tj. zbadać, czy ze względu na przesłanki ustalenia warunków zabudowy decyzja organu pierwszej instancji jest prawidłowa. Badanie to odbywa się oczywiście przy uwzględnieniu zarzutów zawartych w odwołaniach. Częstym błędem popełnianym przez organ drugiej instancji jest ograniczenie się do sprawdzenia, czy analiza urbanistyczno-architektoniczna przygotowana została przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia i rezygnacja z poddania ocenie prawidłowości samej analizy. Tymczasem zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych analiza urbanistyczno-architektoniczna jako podstawowy dokument postepowania wyjaśniającego prowadzonego przed organem pierwszej instancji decydujący o możliwości ustalenia konkretnych warunków zabudowy powinien również podlegać merytorycznej ocenie organu drugiej instancji. Ponieważ analiza ma podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, to zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lutego 2011 r. (sygn. II OSK 1607/09) może zostać uzupełniona w toku postępowania odwoławczego tylko w wyjątkowych sytuacjach. Jeżeli natomiast samorządowe kolegium odwoławcze stwierdziłoby, że w analizie pominięte zostały parametry zabudowanych działek sąsiednich, to w świetle wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 21 stycznia 2009 r. (sygn. II SA/Gd 690/08) będzie to wystarczający powód do uchylenia decyzji WZ.
Rozstrzygnięcie. Postępowanie przed organem drugiej instancji może skończyć się wydaniem decyzji utrzymującej w mocy decyzję WZ, decyzji uchylającej decyzję WZ i przekazującej sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji albo decyzji uchylającej decyzję WZ i rozstrzygającej sprawę merytorycznie. W przypadku stwierdzenia błędów decyzji WZ lub nieprawidłowości w przebiegu postępowania poprzedzającego wydanie tej decyzji samorządowe kolegia odwoławcze najczęściej uchylają decyzję i sprawę przekazują do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. W orzecznictwie dopuszcza się wydanie decyzji merytorycznej, tj. ustalającej warunki zabudowy, przez organ drugiej instancji, jeżeli organ pierwszej instancji wydał również decyzję ustalającą warunki zabudowy, a zgromadzony w aktach sprawy materiał pozwala na prawidłowe ustalenie poszczególnych parametrów nowej zabudowy, funkcji itd. Natomiast zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 2011 r. (sygn. II OSK 1564/10) nie jest dopuszczalne ustalenie warunków zabudowy w postępowaniu odwoławczym, jeżeli wcześniej organ pierwszej instancji odmówił ich ustalenia.
